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沈凌:房产税是一种得不偿失的新制度

2018-01-26 11:26:01  来源:FT中文网  

房产税是悬在中国楼市上方,也是悬在中国改革开放四十年成果之上的达摩克里斯之剑。因为在过去四十年里面,一般的老百姓辛辛苦苦积累起来的家庭财富,一多半凝聚在房产上。中国住房自有率超过80%,远高于发达国家比如德国。如果未来对房产征税,实际上就是对老百姓过去四十年辛苦工作的劳动成果征税。理应慎之又慎。

首先,一个新税种的开征,需要一个可以被老百姓认同的法理基础,这样才能获得老百姓的认同。不能像有些专家认为的,只要政府有收入上的需求,就可以不顾法理任意开征。

那么,这样的财产税合理吗?

不少专家引述美国的例子,认为这些发达国家都在对房产征税,为什么中国就不可以呢?“淮南为橘淮北为枳”的道理告诉我们,同样的树在不同的环境条件下会有不同的果实。美国这样的发达市场经济国家,土地基本私有。对房产征税,实际上是对房产脚下的土地征税。因为你房产坐落于这个位置,享受了周边的公共设施的便利性,所以需要为此付费。这是房产税的法理基础。你交的房产税也都用于社区公共设施的改善,进一步增加了你的土地的价值(体现于房价的上涨)。

而中国的土地本来就不是房屋所有人的,而是房主向政府租赁来的,目前体制大体上是70年的使用权,也有不少是更加短的时间的。前一段时间温州就有部分的20年租赁期的土地使用权到期了,住户在出售房产时遇到了法律上的障碍。所以从理论上讲,土地周边的公共设施的改善带来的土地增值,并不属于房主,在土地使用权到期之后,国家是有法律依据将土地收回,或者重新估价,按照新的使用权价格再次出租的。因此,作为土地的租赁者,中国房主有什么理由为了不属于自己的财产缴税呢?

中国政府在建立出租土地的制度时,参考的并不是美国这样的市场经济国家,而是学了香港。香港当局因为本来就是从清政府手里租了一百年的土地使用权,所以也不可能出售土地,只能转租土地。所以,香港政府对房主收取的类似房产税叫“差饷”,大约是房产价值的千分之二,和欧美的房产税不可同日而语(欧美大约在百分之二),因此也有人认为这是对房屋租金的征税。现在中国政府卖地的时候学香港,手里保留了土地所有权;征税的时候又想学美国,实在是容易落人口舌,不太容易被广大人民群众所接受。

即便都是土地私有的发达市场经济国家,也未必每个国家都征收美国式的房产税。例如,德国对房产的征税,就明确是对房屋所在的土地征税,而且征税的依据是十几年前的土地价值,这样计算出来的房产税,每年不过是现在房产价值的千分之几,几乎等于香港。

那么可不可以索性学香港或者德国,征收一个极低的“房产税”(千分之一二)?那就要看征税的必要性了。换句话讲,建议开征房产税的那些财政目标,是不是可以通过改革完善现有的土地批租制度,能够以比较小的成本就达到呢?如果可以,那么我们就没有必要开征房产税。

第一,现有中国特色的土地批租制度是适应我国现阶段发展需要的好制度。

中国政府现有的土地批租制度解决了发展中国家城市发展初期对资金的迫切需求,是一个适应当前发展阶段的好制度,不应该轻易否定。现在有一种不好的研究风气,那就是没有具体分析制度实现的前提条件,一味地照搬照抄西方发达国家的现行制度。不少人认为应该征收房产税的一个下意识理由是:美国德国等西方国家都在征收,我们为什么不能征收?

这样的逻辑忽视了:我们是处于高速城市化的发展中国家,地方政府对资金的需求是为了建设城市基础设施;而发达国家地方政府的主要任务是维护城市基础设施。这两种不同任务对资金的需求等级是不同的,建设费用远远高于维护费用。而作为发展中国家,我们的金融市场又不如发达国家来得完善,所以从资本市场上融资相对困难而且成本较高。

举例来讲:某块土地的价值100万,按照2%的税率征收房产税,政府每年收入2万元,这或许足以支付周围的公共设施的维护费用。但是对于发展中国家的政府来讲,目前需要的是建设新公共设施。这样对资金的需求不是2万元,而是100万元。那么可能的办法就是政府举债,向银行借款,然后用未来的税收收入偿还。这样就形成了政府公债。

现在的中国土地批租制度就是把未来70年的房产税一次性收取了,于是就刚好提供了修建新设施的费用,并不需要政府来负债经营。而房主一下子拿不出这70年一次性缴纳的税怎么办呢?他们通过房产抵押贷款从银行获取资金,用未来数年的个人收入还本付息。实际上是用老百姓举债的办法修建了新地铁,这样形成的是家庭私债。

所以从本质上讲,两种制度都是向老百姓征税从而建设并维护公共设施。但是不同的经济发展阶段意味着:我们现在的一次性征收70年土地使用费更加有利于迅速城市化。

第二,那么用家庭私债代替政府公债,是不是更加有效率呢?

政府发公债修建公共设施,因为缺乏市场竞争的制约,容易引发低效率的资源配置。假设政府规划失误,某个地方用公债修建了公共设施却没有人住,收不到房产税,形成债务负担,就要全体纳税人强迫承担,政府本身并没有能力对此负责。

而现在中国政府的土地批租价格是用招投标形成的,一块土地能不能够批租出去是由市场决定的,也是由房东承担风险的。一个地方土地价格太低,就是市场发出的信号:这里不需要大兴土木;如果这个地方高价拍出了土地以后没有人住形成资源浪费,并不需要全体纳税人承担风险,仅仅是这些投资人投资失败而已。

从这个角度看,中国现行制度更加趋近于市场经济,是收益和风险相匹配的资源配置制度,更加有效率。

第三,很多人认为:目前土地批租制度的一个缺点是,政府收到了70年一次性缴纳的土地租金,全部用于公共设施的建设,钱用完了,以后这些基础设施的维护费用怎么办呢?而发达国家每年按照房产限值收税,可以保证地方政府获得一个稳定的财政收入。

但是这样的对比是经不起推敲的。在目前中国的土地批租制度下,并非不能解决稳定的现金流问题。比如,政府可以规定所有土地批租所得款项的一定比例(比如10%)存放于某个公共基金,作为未来的维护费用。政府在实践中也已经在运用这样的公共基金制度,比如中国房主买了房子以后都要强制缴纳一笔公共维修基金,只不过目前这个基金仅仅用于公寓楼内的公共设施维护而已。如果把这个逻辑运用于政府的土地收入,那么也照样可以解决城市政府维护整个城市的公共设施的费用,而这样的制度改动,其成本远低于开征一个新税种。

而一旦强制设立了一个公共维修基金,相当于对未来若干年的房产征了税,短期有推高地价的风险,这时候,我们可以用缩短拍卖的土地租赁年限做灵活处理。

而反观发达国家,每年收取房产税的制度也未必就能够保证一个稳定的现金流。因为当政府出现一个财政支出需求(比如修建一条新地铁),超出即期财政收入时,地方政府很容易就可以通过举债,把未来的现金流变现成为即期收入。这样一来,仍然可能造成寅吃卯粮的情况。而西方发达国家屡屡出现的政府财政危机,就是这样的佐证。我们为什么要去重蹈他们的覆辙呢?

第四,通过开征房产税来抑制房价,不如完善现有制度更加容易施行。

开征新税而不取消原有税费,当然会抑制交易,有助于降低房价。但是我觉得这样的抑制效应顶多就是一次性的。一旦开征以后呢?税率不是股票价格,它会相对稳定,并不能时时刻刻调整,房价高了低了都有一个稳定的房产税率;而现在的土地批租实行的是拍卖制度,其价格(其实就是70年房产税的税率)更加富有弹性,从而可以对房产市场做出灵敏反应。因此,从调节房价的角度看,是土地拍卖而不是一个僵硬的房地产税,更加有助于市场调控。

比如,我们可以在房价高涨时期,提高上述的公共基金的存缴比例。这样一来,相当于提高了70年一次性收缴的房地产税的税率,有助于抑制房价;而在房价低迷的时候可以暂时调低这个比例。所以,从调节房地产市场的角度看,放弃现有成本低廉的好制度,而去建立一个效率不高的新制度,得不偿失。

实际上没有什么证据表明,美国式的房产税有助于降低房地产泡沫的形成。对比美国和德国这两个经典的发达市场经济国家就可以发现:没有(或极低)房产税的德国,其房地产市场的走势远比有房产税的美国平稳的多。在过去几十年里面,德国素以房价低而稳定著称于世。而美国倒是经历了著名的房地产泡沫,引发了全球的经济危机。而德国的经验表明:在交易环节征收重税,加上大量的房屋供给,才是解决房地产市场波动的不二法门,和有没有美国式房产税并没有多大关系。

最后,千万不要低估开征房产税的社会代价。

为什么我认为开征房产税的社会代价会很大?不仅仅因为这是对过去四十年改革开放成果的征税,而且这会造成社会阶层的割裂,也会引发对产权保护的怀疑,最终阻碍中国经济增长。这对试图复兴中华的现政府来讲,实在是非常危险的政策。

不少人现在推测:房产税会采取累进制,也就是对多套房征税,而豁免首套房。但是这样一来,或许别墅大户型豪宅的拥有者又会占了便宜;而且即便对多套房征税,也未必对穷人有好处。因为多套房一般来讲是用于出租的出租房。对出租房征税,其税收负担必然会在房东和房客之间分摊,具体的分摊比例由当时的市场情况而定。在大城市,由于中国城市化进程还在继续,新人口流入,对租房需求略显刚性,那么这样的税收负担就会主要由房客来负担。这是经济学最基本的道理。

综上所述,无论从政策制定的合理性还是必要性看,开征房产税未必是一招好棋,需要谨慎谨慎再谨慎!

责任编辑:林菽蔚
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